Descentralização

A descentralização caracteriza-se quando um poder antes absoluto, passa a ser repartido. Por exemplo, quando uma pessoa ou um grupo detinha um poder total e absoluto, e depois é repartido este poder com outras pessoas ou outros grupos, ou seja, ele foi descentralizado e repartido.

O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federação, estará prestando serviço por "execução direta" quando, dentro de sua estrutura administrativa - ministérios, secretarias, departamentos, delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos formam o que a doutrina chama de "administração centralizada", porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a actividade.

O professor Carvalho dos Santos conclui:

O Decreto-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus encargos.

Por outro lado, identifica-se a "execução indireta" quando os serviços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação.

Ainda que prestados por terceiros, o Estado não poderá nunca abdicar do controle sobre os serviços públicosː afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as consequências do fato.

Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como "descentralização".

Leciona, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, que:

Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, por pessoas distintas do Estado. (...) Na descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, (...) em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal. [1]

Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela doutrina. Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subespécies de descentralização. Entretanto, é mais didática a apresentação feita pela professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em seu livro Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. Em seu curso, a professora Maria Sylvia divide a descentralização inicialmente em política e administrativa.

Descentralização política

A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central. A descentralização política decorre diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da manifestação do ente central (União).

Descentralização administrativa

Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um dos entes da federação, tais como os Estados-Membros, os municípios e o distrito federal, para a consecução dos serviços públicos.

Assim, entende-se que, na descentralização administrativa, os entes descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios negócios, mas com subordinação a leis postas pelo ente central.

A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode serː territorial ou geográfica; por serviços, funcional ou técnica; e por colaboração.

É a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas do poder central.

No Brasil, podem ser incluídos, nessa modalidade de descentralização, os Territórios federais do Brasil, embora estes, na atualidade, não existam mais.

A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município), por meio de uma lei, cria uma pessoa jurídica de direito público (autarquia) e, a ela, atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a execução de serviço público descentralizado. Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei, não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu vida. Deve, pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a estrita demarcação legal.

A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administrativo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público, in totum, a titularidade do serviço, o que permite, ao ente público, dispor do serviço de acordo com o interesse público.

Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria, no Brasil, a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia mista e às empresas públicas.

Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a descentralização não se confunde com a desconcentração.

A desconcentração é procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração, o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente.

Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõe a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar, do centro, um grande volume de atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempenho.

As definições e as diferenças entre "descentralização administrativa" e "desconcentração administrativa" costumam ser cobradas com muita frequência nas provas de direito administrativo de qualquer concurso público. O assunto não é difícil, embora não seja raro encontrarmos equívocos em muitos materiais preparatórios.

  1. ↑ MELLO, C. A. B. Curso de Direto Administrativo. São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, p. 96

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